Il caso FMS propone numerosissime questioni da risolvere attraverso l’interpretazione delle direttive 2012/32 (direttiva procedure), 2013/33 (direttiva accoglienza) e 2008/115 (direttiva rimpatri). Il giudice ungherese trovatosi a decidere le cause interne voleva sapere se la normativa nazionale sul diritto d’asilo e sul rimpatrio di cittadini di Paesi terzi il cui soggiorno è irregolare fosse compatibile con il diritto UE sotto molti punti di vista. Le cause concernevano l’irricevibilità di domande di protezione internazionale dei ricorrenti ed il loro allontanamento e il divieto di ingresso e soggiorno nel territorio ungherese per la durata di un anno. Va detto che i provvedimenti controversi erano stati adottati da autorità amministrative e che gli interessati erano stati confinati permanentemente in una zona di transito dal perimetro limitato e chiuso. La Corte si dichiara competente a rispondere ai numerosissimi e articolati quesiti del giudice del rinvio. Inizia la sua disamina focalizzandosi sulla natura e sugli effetti di una decisione che altera il contenuto di una decisione precedente con cui viene disposto il rinvio dei ricorrenti nel giudizio principale. Nel caso in discussione era stata modificata la destinazione del rimpatrio riguardante gli interessati. La CGUE annota che le decisioni di modifica delle decisioni di rimpatrio sono provvedimenti soggetti alle garanzie di cui all’art. 13, par. 1, della direttiva 2008/115. Siccome la destinazione è un elemento fondamentale di una decisione di rimpatrio, se l’autorità competente modifica questo elemento in un secondo momento, l’atto adottato è automaticamente una nuova decisione di rimpatrio ai sensi dell’art. 3, punto 4, della direttiva 2008/115, contro cui devono essere concessi all’interessato mezzi di ricorso effettivo, come imposto dell’art. 13, par. 1. D’altronde, la destinazione è cruciale per capire se è stato rispettato il principio di non-refoulement; sicché, un cambio di destinazione nella decisione di rimpatrio implica una nuova valutazione del rispetto di questo principio. Più in generale, l’assimilazione della decisione di modifica a una nuova decisione di rimpatrio presuppone che l’autorità competente debba ancora una volta vigilare sul rispetto di tutte le norme procedurali previste dalla direttiva 2008/115 e che disciplinano l’adozione di una decisione di rimpatrio; il tutto, sempre considerando le esigenze di tutela dei diritti fondamentali dell’interessato. La Corte mette in risalto anche un altro aspetto, cioè che, nel dubbio, la seconda decisione non potrebbe mai essere considerata di “allontanamento”, perché l’art. 8 della direttiva 2008/115 prevede che la decisione di allontanamento dia esecuzione a quella di rimpatrio. Ma non può essere questo il caso: visto che la decisione successiva modifica la precedente, l’effetto prodotto va ben al di là di quello attribuito a una decisione di esecuzione, come quella di allontanamento. Tanto premesso, nonostante l’art. 13, par. 1, della direttiva 2008/115 non escluda che le decisioni di rimpatrio possano essere contestate dinnanzi ad autorità diverse da quelle giudiziarie, occorre pur sempre interpretare tale disposizione alla luce dell’art. 47 della Carta, che riconosce e garantisce a tutti il diritto a un ricorso effettivo. Ne consegue che, nell’ambito dell’intero procedimento, una decisione di rimpatrio presa da un’autorità amministrativa ad un certo punto deve poter essere esaminata da un giudice che abbia le caratteristiche individuate dall’art. 47 della Carta (organo indipendente, imparziale, precostituito per legge). Poiché nel caso specifico è stato dimostrato che le autorità che potevano essere coinvolte nel corso del procedimento erano tutte in qualche modo dipendenti dall’esecutivo nazionale, la normativa ungherese non è in linea con il diritto UE. In virtù del principio del primato e degli effetti diretti (riconosciuti all’art. 47 della Carta e all’art. 13, par. 1, della direttiva rimpatri), in un’ipotesi come quella in esame spetta agli organi giurisdizionali nazionali dichiararsi competenti a conoscere del ricorso proposto dall’interessato per difendere i diritti che gli sono garantiti dal diritto UE. In esito a questa prima analisi, la Corte vira sul tema dell’inammissibilità di una domanda di protezione internazionale. Dichiara che ciò non può essere deciso solo perché è emerso che, prima di giungere nello Stato membro ritenuto competente, il richiedente era transitato da uno Stato terzo in cui non sarebbe stato esposto a persecuzioni o a un rischio di danno grave e dove comunque avrebbe ricevuto un adeguato livello di protezione. L’art. 33, par. 2, della direttiva 2013/32 elenca esaustivamente le circostanze in cui gli Stati membri possono considerare una domanda di protezione internazionale inammissibile. In particolare, ciò può verificarsi se un Paese terzo è considerato sicuro per il richiedente a norma dell’art. 38 della direttiva procedure. Ma l’autorità competente dello Stato membro non può statuire che un Paese terzo è sicuro senza avere valutato attentamente tutte le condizioni cumulative prefigurate ai paragrafi da 1 a 4 di dell’art. 38. Nel caso di specie, la Corte constata che la normativa nazionale non ha attuato nessuno dei motivi enunciati in queste disposizioni di diritto UE. Segnatamente, ribadisce che il transito del richiedente protezione internazionale attraverso un Paese terzo non può costituire un di per sé un “legame” ai sensi dell’art. 38, par. 2, lett. a), della direttiva 2013/32. La Corte continua il proprio ragionamento sui quesiti ricevuti sostenendo che se, come in questo caso, la domanda di protezione internazionale è stata rigettata tramite decisione fondata su un motivo di inammissibilità contrario al diritto UE e confermata da una decisione divenuta definitiva, di base si applicherebbe il principio che impone il rispetto del giudicato. Tuttavia, la Corte spiega che l’autorità amministrativa responsabile dell’adozione di una decisione amministrativa deve rispettare principio di leale cooperazione derivante dall’art. 4, par. 3, TUE; e in forza di ciò può essere tenuta a riesaminare tale decisione, ed eventualmente a ritornare su di essa, ove siano soddisfatte quattro condizioni. «In primo luogo, che l’autorità amministrativa disponga, secondo il diritto nazionale, del potere di ritornare su tale decisione. In secondo luogo, che la decisione in questione sia divenuta definitiva in seguito ad una sentenza di un giudice nazionale che statuisce in ultima istanza. In terzo luogo, che detta sentenza, alla luce di una giurisprudenza della Corte successiva alla medesima, risulti fondata su un’interpretazione errata del diritto dell’Unione adottata senza che la Corte sia stata adita in via pregiudiziale alle condizioni previste all’art. 267, co. 3, TFUE. In quarto luogo, che l’interessato si sia rivolto all’autorità amministrativa immediatamente dopo essere stato informato della detta giurisprudenza». Pertanto, la regola è che la direttiva 2013/32, in combinato disposto con l’art. 18 della Carta e con l’art. 4, par. 3, TUE, non impone all’autorità accertante di riesaminare d’ufficio una domanda di protezione internazionale che sia stata rigettata con decisione dell’autorità accertante confermata da una decisione giurisdizionale definitiva prima che la contrarietà al diritto dell’Unione di detta decisione di rigetto fosse constatata. La sentenza della CGUE viene però a costituire un “elemento nuovo”, che può andare comunque a vantaggio dell’interessato. Egli, infatti, potrà reiterare la propria domanda di protezione internazionale, senza che l’autorità competente possa dichiararla automaticamente inammissibile in base all’art. 33, par. 2, lett. d), della direttiva procedure (che consente agli Stati membri di giudicare una domanda di protezione internazionale inammissibile se reiterata e a patto che non siano emersi o non siano stati presentati «elementi o risultanze nuovi ai fini dell’esame volto ad accertare se al richiedente possa essere attribuita la qualifica di beneficiario di protezione internazionale ai sensi della direttiva 2011/95/UE»). In pratica, se risulta che la decisione sfavorevole al richiedente è contraria al diritto dell’Unione, l’autorità accertante chiamata a pronunciarsi sulla domanda successiva dovrà necessariamente tenere conto di questa circostanza, anche se l’interessato non la fa valere. Dopo avere analizzato le questioni appena viste, la Corte si sofferma sulla legittimità del trattenimento dei ricorrenti nel procedimento principale, i quali, nel caso prospettato dal giudice a quo, erano stati costretti a rimanere nella zona di transito di Röszke riservato ai cittadini di Paesi terzi la cui domanda di asilo era stata respinta (di seguito «zona di transito di Röszke»). Il punto di partenza è comprendere se si applicano le tutele accordate dalla normativa UE sulla protezione internazionale oppure quelle disposte dalla disciplina sugli irregolari. Ricostruendo la vicenda degli interessati, la Corte giunge alla conclusione che, a partire dalla data della decisione che ha respinto la loro domanda di asilo in prima istanza, questi erano in una situazione di soggiorno irregolare nel territorio ungherese. Pertanto, queste persone erano stranieri irregolari alla data in cui sono state collocate nel settore della zona di transito di Röszke. La CGUE valuta quindi se il confinamento degli interessati in quel luogo sia una forma di trattenimento. La risposta è affermativa, perché, anche se la direttiva rimpatri non offre alcuna nozione di «trattenimento», è possibile rifarsi alla definizione contenuta nella direttiva 2013/33: si tratta di una misura coercitiva che priva la persona della sua libertà di circolazione e la isola dal resto della popolazione, imponendole di soggiornare in modo permanente in un perimetro circoscritto e ristretto. Di fatto, è quanto è accaduto ai soggetti di cui al procedimento principale. Spingendosi più nel dettaglio della compatibilità del trattenimento degli interessati con il diritto UE, la Corte distingue tra il trattenimento del richiedente asilo e quello dell’irregolare. Circa il primo caso, la Corte considera innanzitutto l’ipotesi peculiare del trattenimento alla frontiera o nelle zone di transito dello Stato membro. L’art. 43, par. 2, della direttiva 2013/32, dispone che le procedure di status che giustificano il trattenimento devono essere svolte entro un termine ragionevole, fermo restando che se la decisione di rigetto della domanda di protezione internazionale non è stata presa entro un termine di quattro settimane lo Stato membro interessato deve ammettere il richiedente nel proprio territorio. Insomma, la domanda deve essere esaminata entro tale termine di quattro settimane conformemente alla procedura di diritto comune. Eccezion fatta per quanto disposto in relazione alle procedure da espletare alla frontiera o nelle zone di transito, la Corte afferma che il trattenimento può essere disposto solo in base ai motivi elencati dall’art. 8, par. 3, della direttiva 2013/33, che peraltro sono da interpretare autonomamente. Non può quindi essere trattenuto il richiedente protezione internazionale che non riesca a sovvenire alle proprie necessità; anzi, semmai lo Stato membro dovrà fornirgli un sussidio che gli consenta di disporre di un alloggio o un alloggio in natura in uno dei luoghi di cui all’art. 18 della direttiva 2013/33 (da non confondere con i Centri di trattenimento previsti all’art. 10). Ad ogni modo, l’art. 8 della direttiva esige che il trattenimento sia disposto solo se non siano applicabili efficacemente misure alternative meno coercitive e solo se tale misura sia necessaria e proporzionata rispetto all’obiettivo da assicurare. L’art. 9, invece, richiede che il trattenimento sia disposto per un periodo di tempo che sia il più breve possibile e soltanto fintantoché è applicabile il motivo per il quale si è deciso di dare corso a questa forma di privazione della libertà personale. Al tempo stesso, il diritto interno deve prevedere la possibilità di sottoporre a controllo giurisdizionale la legittimità di una decisione trattenimento assunta da un’autorità amministrativa. Non è tuttavia necessario che il diritto interno disponga un termine alla cui scadenza il trattenimento di un richiedente protezione internazionale sarebbe automaticamente considerato contrario illegittimo, purché lo Stato vigili sul rispetto di tutte le condizioni che regolano il trattenimento, così come stabilite dal legislatore dell’Unione e interpretate dalla CGUE. Da ultimo, concentrando l’attenzione sul trattenimento del cittadino di Stato terzo soggiornante irregolare, la Corte interpreta gli artt. 15 e 16 della direttiva rimpatri. Le sue osservazioni sul punto coincidono di fatto con i rilievi effettuati poco sopra in merito al trattenimento del richiedente asilo. Per il caso di trattenimento dell’irregolare, però, secondo la Corte occorre che diritto interno stabilisca un termine massimo di non più di 18 mesi, conformemente alle prescrizioni dell’art. 15 della direttiva 2008/115. Infine, la Corte fa un paio di precisazioni importanti sul diritto (fondamentale) al ricorso effettivo davanti a un giudice imparziale, indipendentemente dal fatto che in gioco vi sia il trattenimento di un richiedente asilo o di un irregolare. La Corte conferma che gli artt. 9 della direttiva accoglienza e 15 della direttiva rimpatri hanno effetti diretti e concretizzano l’art. 47 della Carta. In più, per la Corte una normativa nazionale che non garantisce alcun controllo giurisdizionale della legittimità della decisione amministrativa che dispone il trattenimento di un richiedente protezione internazionale o di un irregolare viola il contenuto essenziale del diritto fondamentale enunciato dall’art. 47 della Carta. Pertanto, deve esserci un giudice (nazionale) in grado di sostituire la propria decisione a quella dell’autorità amministrativa che ha disposto il trattenimento e di disporre il rilascio della persona interessata o, se del caso, una misura alternativa al trattenimento. Nel caso di specie, questo giudice potrà e dovrà essere il giudice del rinvio. Se poi l’interessato è un richiedente protezione internazionale che deve essere rilasciato, il giudice nazionale sarà chiamato a vigilare sull’osservanza delle condizioni materiali di accoglienza stabilite, in particolare, dall’art. 17 della direttiva 2013/33: sarà suo compito controllare il rispetto del diritto all’alloggio del richiedente, tenendo presente che la persona non potrà essere collocata in un contesto che integri nuovamente una situazione di trattenimento. La Corte non solo conferma che l’interessato ha il diritto di ottenere dallo Stato la realizzazione di questa forma di assistenza, ma aggiunge che l’art. 26 della direttiva 2013/33 deve essere interpretato nel senso che il giudice (che, in assenza di disposizioni di diritto interno, continua ad essere quello del rinvio), ha il potere di accordare misure provvisorie in attesa della decisione definitiva.