Corte europea dei diritti umani (a cura di Marco Balboni e Carmelo Danisi 1).

 

Il caso M.D. e altri c. Lituania (Corte Edu, sentenza dell’11.12.2018) riguarda una famiglia di sette cittadini russi che, dopo vari tentativi al confine polacco, si presentava alla frontiera lituana in tre diverse occasioni per chiedere protezione internazionale in ragione della legami con la questione cecena. Nonostante i ricorrenti avessero comunicato, seppur verbalmente e in russo, la loro volontà di chiedere asilo alle guardie di frontiera, queste ultime avevano sempre riportato nelle decisioni di allontanamento verso la Bielorussia che il loro ingresso non era possibile in assenza di visto. Almeno in un’occasione, nel momento di firmare tali decisioni, i primi due ricorrenti scrivevano «asilo» in cirillico mentre durante un altro tentativo mostravano alle guardie un modulo di richiesta d’asilo già compilato, senza comunque ottenere alcun risultato. Veniva così di fatto negata ogni possibilità ai ricorrenti di vedere registrata la loro domanda, avviare il relativo procedimento e ottenere una valutazione del loro fondato timore di persecuzione da parte delle autorità competenti. Ritenendo che tale rifiuto e i conseguenti allontamenti in Bielorussia li avevano esposti al serio rischio di subire torture o trattamenti inumani o degradanti, lamentavano una violazione dell’art. 3 Cedu. La Corte Edu rigetta innanzitutto le eccezioni sollevate dallo Stato convenuto in merito al mancato esaurimento dei ricorsi interni. Infatti, a suo avviso, la mancata comunicazione ai ricorrenti, in una lingua a loro comprensibile, di potersi appellare contro le decisioni adottate dalle guardie di frontiera, aveva di fatto impedito loro di soddisfare tale requisito. Quanto al merito, la Corte Edu ricorda come gli Stati parte siano obbligati a condurre un esame delle situazioni individuali di tutti coloro che chiedono asilo al fine di evitare di esporli, direttamente o indirettamente, a trattamenti vietati dall’art. 3 Cedu (Corte Edu, Grande Camera, 23.02.2012, Hirsi Jamaa e altri c. Italia, in questa Rivista, XIV, 1, 2012, p. 104; Ead., Grande Camera, 15.12.2016, Khlaifia e altri c. Italia, in questa Rivista, XIX, 1, 2017). Nel caso dei ricorrenti, se è vero che le disposizioni lituane applicabili richiedono alle guardie di frontiera di prendere in carico tutte le richieste di protezione internazionale presentate al confine, occorre stabilire se essi abbiano o meno espresso tale esigenza a tali autorità. A tal fine, la Corte Edu rigetta le argomentazioni del Governo lituano volte a dimostrare come i ricorrenti non abbiano presentato alcuna richiesta di protezione internazionale. Secondo la Corte, invece, non solo la loro presenza alla frontiera era indicativa di tale esigenza di protezione, ma anche il tentativo di scrivere asilo nei documenti che erano stati chiamati a firmare avrebbe dovuto condurre a un diverso comportamento da parte delle autorità lituane. A tal proposito, la Corte Edu non accetta la giustificazione basata sulla mancata conoscenza della lingua russa da parte degli ufficiali presenti. In effetti, alla luce delle lingue parlate negli Stati circostanti, lo Stato convenuto avrebbe potuto facilmente dotarsi di un interprete e, più in generale, avrebbe dovuto formare adeguatamente le guardie di frontiera su come riconoscere e trattare i richiedenti asilo. Per la Corte Edu, in entrambi i casi, si tratta infatti di garanzie fondamentali per agevolare l’accesso al sistema di asilo e agire in conformità degli obblighi internazionali in materia. Tenuto conto che non esiste una forma specifica di richiedere asilo e che tale volontà può essere manifestata anche solo oralmente, i ricorrenti hanno profuso ragionevoli sforzi per presentare la loro richiesta di protezione internazionale al confine. Poichè le autorità lituane presenti ne hanno semplicemente rifiutato l’accesso in Lituania, senza tentare di comprendere i motivi della loro presenza alla frontiera e, al contempo, non hanno verificato se il conseguente allontanamento in Bielorussia (Stato non contraente la Cedu) fosse compatibile con il divieto di refoulement, vi è stata una violazione dell’art. 3 Cedu. A questa si aggiunge una violazione dell’art. 13, relativo al diritto a un ricorso effettivo, per la mancanza di qualsiasi mezzo di ricorso ritenuto tale a disposizione dei ricorrenti (cfr. Corte Edu, 21.10.2014, Sharifi e altri c. Italia e Grecia, in questa Rivista, XVI, 3-4, 2014, p. 154).

In Saidani c. Germania (Corte Edu, decisione del 4.09.2018), la Corte Edu è chiamata a pronunciarsi su un’eventuale violazione dell’art. 3 Cedu da un cittadino tunisino che rischierebbe nel suo Paese la condanna alla pena di morte per la sua presunta partecipazione agli attentati terroristici al Museo del Bardo, Tunisi, nel marzo 2015. Proprio per questa ragione, le autorità tunisine ne chiedevano l’estradizione ma, nonostante le prove prodotte per corroborare le accuse e le assicurazioni fornite sul trattamento conforme agli standard internazionali in materia di diritti umani una volta in Tunisia, le autorità tedesche rigettavano tale richiesta. Poco dopo, ritenendolo un pericolo per la sicurezza nazionale a causa del suo coinvolgimento nella preparazione di possibili attentati terroristici in Germania, le stesse autorità ne ordinavano l’allontanamento. Le corti interne chiamate a pronunciarsi sul caso confermavano che l’allontanamento del sig. Saidani risulterebbe compatibile con il rispetto della Cedu poichè, al di là delle ulteriori garanzie diplomatiche fornite dal Governo tunisino, esisterebbero buone probabilità che l’eventuale pena di morte venga convertita in una condanna all’ergastolo, con la possibilità che anche questa sia a sua volta rivista dopo quindici anni di reclusione. Per i giudici interni, infatti, nonostante i proclami politici sull’esecuzione della pena di morte dei responsabili degli attentati terroristici al Bardo e l’entrata in vigore della nuova legge tunisina in materia di terrorismo, la Tunisia applica da tempo una moratoria di fatto sull’esecuzione della pena di morte (cfr. Human Rights Council, Working Group on the Universal Periodic Review: Tunisia, 2017, A/HRC/36/5) e il suo Presidente ha già concesso la grazia a persone condannate per terrorismo. Alla stessa conclusione giunge anche la Corte Edu, ricordando come l’eventuale condanna alla pena di morte non osta di per sè all’allontanamento tanto ai sensi dell’art. 3 Cedu quanto dell’art. 2, relativo al diritto alla vita, e dell’art. 1, Prot. 13, relativo all’abolizione della pena di morte da parte degli Stati contraenti (cfr. Corte Edu, 12.12.2017, López Elorza c. Spagna, in questa Rivista, XX, 1, 2018). Inoltre, poichè nemmeno la condanna all’ergastolo è di per sè ostativa dell’allontanamento in base all’art. 3 Cedu, le autorità interne hanno avanzato elementi sufficienti per ritenere che il ricorrente non sarebbe esposto a trattamenti vietati da tale disposizione. Infatti, per la Corte Edu, l’eventuale pena di morte non verebbe imposta a quest’ultimo in modo incompatibile all’art. 3 Cedu, poichè consisterebbe di fatto in una condanna all’ergastolo che, a sua volta, sarebbe passibile di revisione secondo procedure certe stabilite nell’ordinamento tunisino. Pertanto, il ricorso del sig. Saidani è stato ritenuto dalla Corte Edu inammissibile in quanto manifestamente infondato.

Infine, con il caso Burlya e altri c. Ucraina (Corte Edu, sentenza del 6.11.2018), diciannove cittadini ucraini lamentavano di essere stati vittime di numerose violazioni della Cedu in seguito a una vera e propria spedizione anti-Rom organizzata da privati cittadini per spingere tutti gli abitanti del quartiere dove abitavano ad andare via dalla città. La spedizione era stata tollerata dalle autorità pubbliche, come dimostrava la presa di posizione del consiglio municipale schieratosi a supporto dell’espulsione delle persone di etnia Rom dal territorio comunale. Prima che le case e i beni degli abitanti del quartiere venissero distrutti, la polizia e il sindaco si limitavano a invitarli a lasciare la città. Durante la spedizione, invece, le forze di polizia presenti assistevano passivamente alle violenze. Le indagini, pur avviate in tempi rapidi anche per l’eco mediatico causato dall’accaduto, non avevano condotto ad alcun risultato lasciando tutti responsabili impuniti. Chiamata a valutare la presunta violazione dell’art. 3 Cedu sotto il profilo materiale e procedurale, letti in combinato con il divieto di discriminazione di cui all’art. 14 Cedu, la Corte Edu ritiene di dover separare i ricorrenti in due gruppi. Da un lato, valuta la situazione di coloro che erano presenti durante gli attacchi ed erano stati costretti a scappare. Considerato che le violenze nei loro confronti erano etnicamente motivate ed erano state concepite in un clima di tolleranza da parte delle istituzioni pubbliche, la Corte riconosce come questi ricorrenti abbiano certamente sperimentato sentimenti di paura, angoscia e inferiorità aggravati dalla consapevolezza di non poter contare sulla protezione offerta da uno Stato ai propri cittadini in ragione della propria origine etnica. Tenuto anche conto della passività dimostrata dalla polizia durante la spedizione, la Corte Edu ritiene che tali ricorrenti hanno subito un affronto grave alla loro dignità tale per cui la sofferenza causata dagli attacchi e dalla distruzione delle case ammonta a un trattamento degradante. Vi è quindi stata, nei loro confronti, una violazione dell’art. 3, preso sotto il profilo materiale, in combinato con l’art. 14 Cedu. A questa si aggiunge una violazione dell’art. 3, preso sotto il profilo procedurale, sempre in combinato con l’art. 14 Cedu, perchè le autorità ucraine non hanno condotto indagini effettive e indipendenti sull’accaduto, anche rispetto al coinvolgimento, diretto e indiretto, delle autorità locali e agli evidenti moventi razzisti. Dall’altro lato, la Corte Edu esamina la situazione dei ricorrenti che, trovandosi altrove, non avevo vissuto in modo diretto la spedizione ma ne avevano subito le conseguenze, soprattutto a livello economico. Ciò fa sì che, ad avviso della Corte, il loro caso non possa rientrare nell’ambito dell’art. 3 Cedu, con il rigetto di questa parte del ricorso, ma vada valutato sotto il profilo dell’art. 8, relativo al diritto al rispetto per la vita privata e familiare, letto da solo o in combinato con l’art. 14 Cedu. Tenuto conto che l’art. 8 richiede agli Stati parte di attivarsi al fine di evitare che individui privati possano interferire con il godimento da parte di altri soggetti di tale diritto, tenendo conto anche di motivi discriminatori (cfr. Corte Edu, 17.01.2017, Király e Dömötör c. Ungheria, in questa Rivista, XIX, 2, 2017), non si può ritenere che le autorità ucraine abbiano adottato misure adeguate a tal fine nè prima, nè durante o dopo la spedizione. Pertanto, nei confronti di questo secondo gruppo di ricorrenti, vi è stata una violazione del diritto al rispetto della vita privata e familiare, in combinato con il divieto di discriminazione.

 

Nel caso K.G. c. Belgio (Corte Edu, sentenza del 6.11.2018) un cittadino dello Sri Lanka veniva arrestato e condannato per atti di violenza su una minorenne. Mentre le sue numerose richieste di asilo, presentate in ragione della sua appartenenza etnica, venivano rigettate, il ricorrente veniva a più riprese trattenuto in un centro per immigrati irregolari. Qui, viste le sue precarie condizioni mentali, gli venivano garantiti incontri regolari con personale specializzato. Ritenendo di non poter comunque essere allontanato per i rischi cui poteva essere esposto in caso di rientro in Sri Lanka e date le sue condizioni di salute, il sig. K.G. chiedeva di essere rilasciato. Le autorità interne non accoglievano tale richiesta a causa della sua pericolosità e del concreto pericolo di fuga. Per tali ragioni, rispetto all’ultimo periodo di trattenimento pari a circa tredici mesi, lamentava una violazione del suo diritto alla libertà e alla sicurezza, relativo all’art. 5 Cedu. Nell’esaminare il caso, la Corte Edu ricorda come trattenimenti generalizzati senza un preventivo esame delle circostanze individuali di persone soggette ad allontanamento non possono essere ritenuti compatibili con la Cedu e, in particolare, con l’art. 5, para. 1, f (Corte Edu, 4.04.2017, Thimothawes c. Belgio, para. 56-65, in questa Rivista, XIX, 2, 2017). Tale valutazione deve certamente riguardare anche le condizioni di salute. Rispetto al caso del ricorrente, la Corte Edu nota, da un lato, come il suo stato di salute non sia stato pregiudicato dal trattenimento subito, date anche le cure individualizzate garantitegli. Dall’altro, alla luce della condanna subita, la stessa Corte Edu non ritiene arbitrario nè manifestamente irragionevole la valutazione da parte delle autorità interne in merito alla pericolosità sociale del ricorrente, il che rendeva il trattenimento l’unica misura possibile. Se a queste valutazioni si aggiunge le autorità interne avevano agito con la dovuta diligenza tanto nel determinare l’eventuale sussistenza dei rischi sollevati dal ricorrente in caso di rientro in Sri Lanka, quanto nel valutare i ricorsi presentati contro il trattenimento (cfr. Corte Edu, 2.03.2017, Ahmed c. Regno Unito, in questa Rivista, XIX, 2, 2017; diversamente, Ead., 22.06.2017, S.M.M. c. Regno Unito, in questa Rivista, XIX, 3, 2017), non si può ugualmente ritenere che la privazione della libertà lamentata dal sig. K.G. abbia avuto una durata eccessiva. Pertanto, nel suo caso, non vi è stata violazione dell’art. 5, para. 1, Cedu.

 

Nel caso Saber e Boughassal c. Spagna (Corte Edu, sentenza del 18.12.2018) la Corte Edu torna a pronunciarsi su una presunta violazione dell’art. 8 Cedu, relativo al diritto al rispetto della vita privata e familiare, lamentata da due cittadini marocchini, lungo soggiornanti in Spagna, in seguito al loro allontanamento. Dopo essere stati condannati per alcuni reati, incluso il traffico di stupefacenti, i ricorrenti ricevevano un ordine di allontanamento con contestuale divieto di reingresso. Ricorrevano quindi dinanzi le autorità spagnole segnalando che tale allontanamento non teneva conto della loro situazione personale, compresi i loro legami familiari in Spagna. Per i giudici interni, i casi dei ricorrenti non richiedevano alcun bilanciamento tra gli interessi in gioco perchè, secondo quanto stabilito dalla legge spagnola applicabile, il loro allontanamento era la diretta conseguenza di condanne penali con una reclusione superiore a un anno. In ogni caso, a loro avviso, tali condanne dimostravano di per sè la loro scarsa integrazione in Spagna. La Corte Edu ricorda, innanzitutto, come la sua competenza sia limitata al controllo del rispetto della Cedu da parte degli Stati contraenti, non potendo essere estesa fino alla supervisione della compatibilità delle misure nazionali con il diritto Ue. Pertanto, diversamente da quanto richiesto dai ricorrenti, essa non può valutare l’eventuale contrarietà del loro allontanamento con la direttiva Ue applicabile ai cittadini di Paesi terzi lungo soggiornanti in uno Stato membro dell’Unione (Direttiva 2002/109/CE). Esaminando invece le lamentate violazioni della Cedu, la Corte Edu decide di valutare i casi dei sigg. Saber e Bougassal sotto il profilo dell’interferenza nel godimento del diritto al rispetto della vita privata dei ricorrenti, che copre anche aspetti legati all’identità personale degli immigrati come i legami sviluppati con la società di accoglienza (cfr. Corte Edu, 13.10.2016, B.A.C. c. Grecia, in questa Rivista, XIX, 1, 2017), soprattutto quando si tratta di soggiorni di lunga durata. A tal fine, la Corte Edu nota come nessuna autorità spagnola abbia effettuato alcun bilanciamento tra gli interessi nazionali, legati alla prevenzione del crimine, e gli interessi personali dei ricorrenti prima di ordinare o confermare l’allontanamento. Tale bilanciamento, tuttavia, è sempre dovuto tenendo peraltro conto dei criteri costantemente richiamati nella giurisprudenza della stessa Corte (ad esempio, Corte Edu, 6.06.2013, Uner c. Svizzera, in questa Rivista, XV, 2013, 2, p. 89; Ead., 14.09.2017, Ndidi c. Regno Unito, in questa Rivista, XX, 1, 2018). La serietà delle condanne subite dai ricorrenti non può, infatti, che essere uno dei vari elementi utili a stabilire la necessità dell’allontanamento in una società democratica, ai sensi dell’art. 8, para. 2, Cedu. Venendo meno ogni valutazione che comprenda elementi quali la durata del soggiorno in Spagna, dei legami qui stabiliti, dell’esistenza o meno di relazioni significative in Marocco, nel caso dei ricorrenti vi è stata una violazione dell’art. 8 Cedu.

Anche in Cabucak c. Germania (Corte Edu, sentenza del 20.12.2018), relativo all’allontanamento di un cittadino turco che aveva vissuto gran parte della sua vita in Germania, la Corte Edu è chiamata a valutare una presunta violazione del diritto al rispetto della vita familiare. In seguito all’omicidio della madre da parte del padre a cui aveva assistito personalmente, il sig. Cabucak veniva inserito in scuole dedicate a minori con esigenze particolari dimostrando serie difficoltà di integrazione e comportamenti violenti. A causa di una serie di condanne per uso e traffico di stupefacenti, veniva più volte recluso e inserito, senza successo, in vari programmi dedicati al recupero di tossicodipendenti. Nonostante pendesse nei suoi confronti un ordine di allontanamento, che era stato inizialmente revocato in ragione delle circostanze eccezionali legate alla morte della madre, il sig. Cabucak stabiliva una relazione con una cittadina tedesca da cui nasceva una bambina, anch’essa cittadina tedesca. Considerato il caso nel suo complesso, le corti interne confermavano l’allontanamento del ricorrente e ne revocano il permesso di soggiorno poichè la gravità dei reati commessi e la scarsa probabilità di integrazione in Germania ostavano a un diverso bilanciamento degli interessi in gioco, compresa la necessità di garantire i suoi rapporti con la figlia. Valutando il caso sotto il profilo della vita familiare, vista anche la regolarità dei contatti tra il ricorrente e la minore, la Corte Edu ritiene che l’interferenza subita dal ricorrente era prevista dalla legge, perseguiva scopi legittimi e risultava necessaria in una società democratica secondo quanto richiesto dall’art. 8, para. 2, Cedu (Corte Edu, 1.03.2018, Ejimson c. Germania, in questa Rivista, XX, 1, 2018). In particolare, rispetto alla necessità della misura controversa, la Corte valuta positivamente il bilanciamento svolto dalle autorità tedesche, le quali, oltre a tenere conto di tutti gli elementi del caso, hanno considerato i criteri stabiliti nella giurisprudenza relativa al diritto al rispetto della vita privata e familiare. Pertanto, alla luce delle continue e gravi condanne accumulate in oltre venti anni di permanenza in Germania, tanto in adolescenza che in età adulta, delle numerose possibilità di recupero offerte dalle autorità tedesche, della limitata interazione con la figlia i cui preminenti interessi non sono messi in discussione dall’allontanamento (cfr. Corte Edu, Grande Camera, 3.10.2014, Jeunesse c. Paesi Bassi, in questa Rivista, XVI, 3-4, 2014, p. 154), della sostanziale assenza di altri legami significativi, anche lavorativi, in Germania e data la conoscenza della lingua turca, la Corte Edu ritiene che l’allontanamento del ricorrente non abbia dato origine a una violazione del suo diritto al rispetto della vita privata e familiare.

Seguendo un ragionamento simile, la Corte Edu raggiunge la stessa conclusione in Assem Hassan Ali c. Danimarca e in Levakovic c. Danimarca (Corte Edu, sentenze del 23.10.2018), riguardanti rispettivamente un cittadino giordano di origine palestinese e un cittadino croato allontanati dalla Danimarca come conseguenza delle condanne penali comminate loro per reati ritenuti gravi. La Corte Edu si sofferma nuovamente sulla valutazione olistica della situazione dei ricorrenti condotta dalle autorità interne e la ritiene adeguata rispetto ai criteri seguiti nella sua giurisprudenza. In particolare, nel caso del sig. Ali, la Corte condivide il ragionamento delle corti interne in merito all’assenza di conseguenze significative sui sei figli a causa dell’allontanamento. A tal fine, ricorda come la serietà dei reati commessi possa prevalere nel bilanciamento degli interessi anche quando sono in gioco minori (ad esempio, Corte Edu, 6.06.2017, Alam c. Danimarca (dec.), in questa Rivista, XIX, 3, 2017). Nel caso del sig. Levakovic, la Corte Edu constata come, in assenza di particolari legami personali, familiari o sociali, le autorità interne abbiano adeguatamente giustificato l’allontanamento sulla base della pericolosità del ricorrente, così da soddisfare il requisito dei “motivi particolarmente seri”, richiesto nella giurisprudenza della Corte nei casi di migranti che, come il ricorrente, hanno vissuto gran parte della loro vita nello Stato convenuto (cfr. Corte Edu, 1.06.2017, Külekci c. Austria, in questa Rivista, XIX, 3, 2017). Pertanto, sia nel caso del sig. Ali sia nel caso del sig. Levakovic non vi è stata violazione dell’art. 8 Cedu.

 

Il caso Lachiri c. Belgio (Corte Edu, sentenza del 18.09.2018) riguarda una cittadina belga alla quale è stato proibito di accedere nella sala di un tribunale in cui si teneva un’udienza relativa al processo sull’omicidio del fratello poichè, professando la religione mussulmana, aveva rifiutato di togliere l’hijab (cioè il foulard a copertura dei capelli e della nuca, che lascia il viso scoperto). Dopo aver cercato invano di far esaminare il suo caso dinanzi le corti interne, tenendo peraltro conto che non era mai stato richiesto a una donna mussulmana di togliere il velo per rispetto del potere giudiziario o per ragioni di sicurezza durante l’udienza, la sig.ra Lachiri lamentava dinanzi la Corte Edu una violazione della sua libertà di religione, relativo all’art. 9 Cedu. Ricordando che per una credente indossare l’hijab rappresenta un atto motivato dalla propria religione, la Corte Edu constata come la ricorrente abbia subito un’interferenza nella sua libertà di manifestare la propria religione (Corte Edu, Grande Camera, 1.07.2014, S.A.S. c. Francia, in questa Rivista, XVI, 3-4, 2014, p. 154; Ead., 11.07.2017, Belcacemi e Oussar c. Belgio, in questa Rivista, XIX, 3, 2017). Ai sensi del para. 2 dell’art. 9 Cedu, tale interferenza deve essere prevista dalla legge, perseguire fini legittimi e risultare necessaria in una società democratica. Nel verificare tali requisiti, la Corte Edu si sofferma sul contenuto della legge in ragione della quale è stato chiesto alla ricorrente di togliere l’hijab, ricordando come, ai fini dell’esame richiesto dall’art. 9, para. 2, Cedu, una legge debba essere abbastanza precisa da permettere ai singoli di adottare il comportamento richiesto. Tenuto conto che la richiesta avanzata alla ricorrente si basava sull’articolo 759 del codice giudiziario belga, che obbliga al rispetto e al silenzio tutti coloro che assistono a un’udienza in tribunale e attribuisce al giudice il compito di mantenere l’ordine, la Corte Edu concorda con la ricorrente nel ritenere che, per quanto accessibile, tale disposizione lascia un margine di incertezza giuridica ai singoli data la diversa interpretazione che i vari giudici ne possono dare. A ciò va aggiunto che l’interferenza subita dalla sig.ra Lachiri difficilmente possa essere ritenuta necessaria. Infatti, pur ammettendo che perseguisse un fine legittimo, cioè la protezione dell’ordine previsto dall’art. 9, para. 2, Cedu, l’hijab rendeva comunque visibile il suo viso durante l’udienza. Inoltre, nè la ricorrente aveva assunto comportamenti irrispettosi nei confronti del potere giudiziario nè, soprattutto, era tenuta a dissimulare le proprie credenze religiose in tribunale, non essendo una funzionaria pubblica ma una semplice cittadina (Corte Edu, 26.11.2015, Ebrahimian c. Francia, in questa Rivista, XVII, 3-4, 2015, p. 178). Pertanto, nel caso della sig.ra Lachiri, vi è stata una violazione della libertà di religione.

 

In E.S. c. Austria (Corte Edu, sentenza del 25.10.2018) la Corte Edu è chiamata a pronunciarsi su una presunta violazione della libertà di espressione, protetta dall’art. 10 Cedu, subita da una cittadina austriaca per via di una condanna comminatale per discorso offensivo nei confronti dell’Islam. In occasione di alcuni seminari aperti al pubblico e promossi come incontri formativi sull’Islam, la ricorrente aveva in sostanza affermato che il profeta Maometto fosse un pedofilo per aver sposato una minore. Ritenendo che tali affermazioni avessero causato indignazione nei fedeli e che non erano supportate da fatti, le autorità interne la condannavano al pagamento di una somma alquanto modesta. Le stesse autorità ritenevano tale condanna compatibile con l’art. 10 Cedu, poichè l’interferenza subita dalla sig. E.S. mirava a mantenere la pace religiosa in Austria e non contribuiva in alcun modo a un dibattito di pubblico interesse rischiando, invece, di incitare l’odio a sfondo religioso. Sulla base di ragioni sostanzialmente simili, la Corte Edu ritiene che non vi è stata una violazione dell’art. 10 Cedu (diversamente, Corte Edu, 28.08.2018, Ibragim Ibragimov e altri c. Russia, in questa Rivista, 3, 2018). Ribadendo la centralità della libertà di espressione per l’esistenza stessa di una società democratica, che rimane comunque soggetta a limitazioni in casi particolari come per i discorsi d’odio, la Corte Edu guarda non solo al contenuto delle affermazioni pronunciate dalla ricorrente ma anche al contesto nel quale sono state fomulate alla luce dell’ampio margine di apprezzamento riconosciuto agli Stati parte in una materia religiosa. Così, a suo avviso, l’interferenza subita da quest’ultima nel godimento della sua libertà di espressione è compatibile con i requisiti richiesti dall’art. 10, para. 2, Cedu, in quanto prevista dalla legge, volta a perseguire un fine legittimo e, nel rispondere a un bisogno sociale, risulta proporzionale rispetto a tale scopo. In effetti, alla luce del carattere pubblico dell’evento, della sua connotazione ingannevole rispetto alla discussione di informazioni oggettive sull’Islam, della possibile presenza di fedeli che potevano sentirsi indignati da affermazioni non basate su fatti oggettivi e volte unicamente a dimostrare come il profeta Maometto non fosse degno di culto e della modesta entità della condanna, il bilanciamento operato dalle autorità interne tra la libertà di espressione della ricorrente e la protezione della libertà di religione altrui risulta conforme non solo all’art. 10 Cedu ma risponde anche all’obbligo positivo di tutela della coesistenza religiosa cui sono chiamati gli Stati parte in virtù dell’art. 9 Cedu.

 

In Lakatošová e Lakatoš c Svolacchia (Corte Edu, sentenza dell’11.12.2018), due ricorrenti di etnia Rom denunciavano varie violazione della Cedu in seguito alla violenza subita e al contestuale omicidio dei propri familiari ad opera di un ufficiale della polizia locale. Quest’ultimo si era diretto in una località della città di Hurbanovo nota per la presenza di persone di etnia Rom e aveva aperto il fuoco. Una volta arrestato, il responsabile faceva subito un chiaro riferimento all’odio provato nei confronti di tale minoranza e alla sua volontà di ucciderli, tanto da aver scelto di sparare contro la casa dei ricorrenti poichè era quella in cui aveva visto un maggior numero di persone. Le indagini successive si concludevano con la condanna del responsabile che, tuttavia, veniva sensibilmente ridotta per motivi legati alla sua precaria salute mentale al momento dei fatti. Alcuna considerazione veniva dedicata ai motivi d’odio alla base dei suoi comportamenti. Tutti i ricorsi contro tale decisione venivano rigettati. Nel ricordare come l’art. 2 Cedu, relativo al diritto alla vita, obblighi tutti gli Stati parte a garantire indagini effettive e indipendenti in casi di omicidio e che, in virtù del divieto di discriminazione, queste devono anche chiarire con ogni mezzo possibile se eventuali motivi d’odio abbiano o meno ispirato i responsabili (ad esempio, Corte Edu, 27.01.2015, Ciorcan e altri c. Romania, in questa Rivista, XVII, 2, 2015, p. 125), la Corte Edu ritiene opportuno valutare il caso sotto il profilo dell’art. 14 Cedu, letto in combinato con l’art. 2 Cedu. A tal fine, la Corte nota come l’attività investigativa condotta dalle autorità interne risulti particolarmente lacunosa. Ad esempio, nonostante il responsabile degli omicidi avesse egli stesso ammesso di volere uccidere delle persone di etnia Rom e fossero state raccolte testimonianze che riportavano una precisa attitudine nei confronti di queste ultime, la polizia non aveva tenuto conto di questi forti indizi presi anche alla luce del contesto sociale generale del Paese (cfr. Comitato per l’eliminazione della discriminazione razziale, Osservazioni conclusive: Slovacchia, 2018, CERD/C/SVK/CO/11-12). Le autorità competenti avevano unicamente affidato a uno psicologo l’identificazione di eventuali motivi razzisti alla base della violenza, i cui risultati non presentavano una risposta univoca e, in ogni caso, non potevano essere contestati dai ricorrenti. Pertanto, alla luce del dovere di ogni Stato parte di condannare con forza ogni forma di razzismo, anche per rassicurare i gruppi minoritari di poter contare sulla necessaria protezione da parte delle autorità, per la Corte Edu vi è stata una violazione dell’art. 14 Cedu, letto in combinato con l’art. 2.

Anche in Lingurar e altri c. Romania (Corte Edu, sentenza del 16.10.2018) vengono lamentate da tre persone di etnia Rom varie violazioni della Cedu originate, in particolare, da un’operazione di polizia organizzata per rintracciare i responsabili di numerosi furti denunciati nel quartiere dove la comunità dei ricorrenti era stanziata. Diversi comportamenti violenti da parte dalla polizia, ripresi in video anche dai media presenti al momento dei fatti, venivano denunciati ma solamente uno degli ufficiali coinvolti veniva effettivamente punito, anche se con una modesta sanzione disciplinare. Nonostante la Corte Suprema avesse rinviato gli atti del procedimento principale ritenendo che alcuni aspetti risultavano lacunosi, tanto per mancanza di imparzialità di coloro che aveva svolto le indagini rispetto ai possibili responsabili quanto per l’assenza di ogni riferimento a eventuali motivi razzisti alla base dell’accaduto, nessuno veniva infine rinviato a giudizio. Dopo aver ritenuto che, nei confronti dei primi due ricorrenti, vi sono state violazioni dell’art. 3 Cedu, preso sotto il profilo materiale e procedurale, rispettivamente a causa dei maltrattamenti subiti per un uso eccessivo e non giustificato della forza o volto a generare un sentimento di umiliazione e inferiorità e per le lacunosità delle indagini successive che non aveva permesso di identificare e condannare i responsabili, la Corte Edu si concentra sulla lamentata violazione del divieto di discriminazione, letto in combinato con l’art. 3 Cedu. A tal fine, alla luce dei motivi obiettivi alla base dell’operazione di polizia nel quartiere dei ricorrenti, la Corte Edu nota come non esistano elementi sufficienti per ritenere che l’intero accaduto sia riconducibile all’appartenenza etnica dei ricorrenti (cfr. Corte Edu, 31.10.2017, M.F. c. Ungheria, in questa Rivista, XX, 1, 2018). Pertanto, nei confronti dei primi due ricorrenti, non vi è stata una violazione di queste disposizioni lette sotto il profilo materiale. Tuttavia, tenendo anche conto del più generale atteggiamento sociale nei confronti delle persone di etnia Rom in Romania, esistevano sufficienti indizi per approfondire le indagini su eventuali motivi d’odio. Rilevano a tal fine, ad esempio, alcune affermazioni a sfondo discriminatorio da parte della polizia, ma anche la partecipazione all’operazione delle forze speciali che poteva essere riconducibile a stereotipi legati alla presunta aggressività della comunità Rom. Per queste ragioni, nel caso dei primi due ricorrenti, vi è anche stata una violazione dell’art. 14, in combinato con l’art. 3 Cedu, sotto il profilo procedurale.

 

Con Mursaliyev e altri c. Azerbaigian (Corte Edu, sentenza del 13.12.2018), la Corte Edu si occupa del diritto di lasciare il proprio Paese, relativo all’art. 2, para. 2, del Protocollo n. 4 addizionale alla Cedu, la cui violazione è stata lamentata da undici cittadini dell’Azerbaigian ai quali era stata limitata la libertà di movimento nel quadro di alcune attività investigative, in assenza di alcun provvedimento da parte dell’autorità giudiziaria. I ricorrenti non risultavano persone condannate, accusate o sospettate di aver commesso reati, ma erano interessati dalle indagini unicamente in qualità di testimoni. Tutti i ricorsi interni, attraverso cui i ricorrenti denunciavano che il divieto imposto non fosse previsto dalla legge e non risultasse comunque giustificato, venivano respinti. Nella maggior parte dei casi, infatti, le corti interne ritenevano di non essere competenti a pronunciarsi rispetto a decisioni adottate da autorità investigative. La Corte Edu nota come l’art. 2, Prot. 4, garantisce a ogni individuo il diritto a lasciare il proprio Paese che implica, a sua volta, il diritto di viaggiare verso un Paese di propria scelta dove può o potrebbe essere ammesso. Risulta evidente che la restrizione imposta ai ricorrenti costituisce un’interferenza nel godimento di tale diritto e, come tale, va giustificata, ovvero deve essere prevista dalla legge, perseguire un fine legittimo tra quelli previsti dalla medesima disposizione e risultare necessaria in una società democratica per realizzare tale scopo. Non esistendo nell’ordinamento interno dello Stato convenuto alcuna disposizione che preveda un siffatto divieto, dato che il coinvolgimento in un’indagine in qualità di testimoni non appare tantomeno ricompreso tra i casi previsti a tal fine dalla normativa in materia di immigrazione, la Corte Edu conclude velocemente che vi è stata un violazione dell’art. 2, Prot. 4 alla Cedu. Inoltre, rispetto a tutti coloro che hanno lamentato anche una violazione del diritto a un ricorso effettivo, relativo all’art. 13 Cedu, la Corte Edu ritiene che la mera possibilità di appellarsi a un giudice, senza che questo valuti nel merito la legittimità di una restrizione a diritto di lasciare il proprio Paese, non può risultare compatibile con gli obblighi imposti dalla Cedu. Pertanto, rispetto a gran parte dei ricorrenti, vi è anche stata una violazione dell’art. 13 Cedu, letto in combinato all’art. 2, Prot. 4 alla Cedu.

 

Corte di giustizia dell'Unione europea (a cura di Marco Borracccetti e Federico Ferri)

 

Il caso X e X (CGUE, 13.11.2018, cause riunite C-47/17 e C-48/17) ha avuto ad oggetto i termini previsti dal regolamento 604/2013 e dal regolamento 1560/2003 della Commissione (di esecuzione del precedente Dublino II) nel caso in cui lo Stato presso il quale viene proposta domanda di asilo chieda ad altro Stato membro la presa o ripresa in carico dell’interessato. Alla base della causa X e X vi erano procedimenti interni, attivati nei Paesi Bassi da cittadini di Stati terzi che richiedevano un permesso di soggiorno temporaneo per richiedenti asilo da richiedenti asilo e che, di fronte al diniego ricevuto, ritenevano fosse scaduto il termine per un loro trasferimento verso altri Stati membri: nonostante l’opinione contraria delle autorità nazionali competenti, i ricorrenti ritenevano che le loro domande di protezione internazionale avrebbero dovuto essere esaminate nei Paesi Bassi. Il giudice nazionale si rivolgeva quindi alla CGUE per ottenere l’interpretazione dell’art. 5, par. 2, del predetto regolamento di esecuzione della Commissione, che stabilisce quanto segue: «ove lo Stato membro richiedente ritenga che il rifiuto oppostogli sia basato su un errore di valutazione ovvero disponga di prove complementari da far valere, esso può sollecitare un riesame della richiesta. Questa facoltà va esercitata nelle tre settimane successive al ricevimento della risposta negativa. Lo Stato membro richiesto procura di rispondere entro due settimane». Dopo avere ricordato che i termini sanciti dal Dublino III per le procedure di presa e ripresa in carico sono imperativi e che se decorrono invano la competenza passa automaticamente allo Stato richiedente, la CGUE concentra la sua attenzione sull’ipotesi che rileva nei casi di specie. Si tratta del riesame che lo Stato richiedente può domandare allo Stato richiesto che abbia rifiutato di prendere o riprendere in carico l’interessato. Al riguardo, la Corte precisa che il reg. 1560/2003 ben può applicarsi al Dublino III, pur essendo stato adottato per dare attuazione al Dublino II, e che anche i termini fissati al suo art. 5, par. 2, sono imperativi. Infatti, questa procedura di riesame è facoltativa e, sebbene debba essere svolta in uno spirito di leale cooperazione tra Stati, non può comportare l’aggravio di procedure che già di per sé devono essere sottoposte a termini chiari e improrogabili (salve eccezioni). Perciò, la scadenza del termine di risposta di due settimane previsto dall’art. 5, par. 2, reg. 1560/2003 chiude definitivamente la procedura aggiuntiva di riesame, indipendentemente dalla risposta dello Stato membro richiesto. Ne consegue che una risposta negativa in sede di riesame non incide sul passaggio di competenza allo Stato richiedente (in questo caso, i Paesi Bassi) che non abbia rispettato i termini del Dublino III.

 

Nel caso Fathi (CGUE, 4.10.2018, C 56/17), sono stati esaminati alcuni aspetti procedurali e sostanziali in merito alla valutazione di una domanda di protezione internazionale. Il procedimento era stato avviato con rinvio pregiudiziale da un giudice bulgaro, adito da un cittadino iraniano (il sig. Fathi) che aveva tentato invano di vedersi riconoscere lo status di rifugiato in Bulgaria. I primi quesiti vertono sulla competenza dello Stato membro in questione ad esaminare la domanda del sig. Fathi. Il giudice nazionale chiedeva se l’art. 3, par. 1, del regolamento 604/2013 (Dublino III) prevedesse l’obbligo di adottare una decisione sulla competenza dello Stato interessato prima di pronunciarsi sul merito della domanda. La CGUE risponde che questa successione logica non è necessaria, fermo restando il diritto del richiedente di essere informato del fatto che una domanda di protezione internazionale presentata in uno Stato membro potrebbe comportare la competenza di questo stesso Stato. Aggiunge poi la Corte, sempre su esplicita richiesta del giudice a quo, che il giudice nazionale innanzi al quale si impugna una decisione di rigetto della domanda di protezione internazionale non è tenuto a verificare d’ufficio se la procedura di determinazione dello Stato membro competente ai sensi del Dublino III sia stata correttamente applicata; tale obbligo non è desumibile neanche dall’art. 46, par. 3, della direttiva 2013/32. Le questioni di natura sostanziale, invece, hanno ad oggetto il concetto di «religione» e di «atti di persecuzione» e la Corte è chiamata a valutarli al fine di statuire sull’onere della prova a carico del richiedente protezione internazionale sulla base dell’art. 4 della direttiva 2011/95. La Corte conferma che la nozione di «religione» è talmente ampia da escludere che un richiedente debba essere costretto a provarne l’appartenenza solo tramite dichiarazioni o prove documentali particolarmente esaustive; è sufficiente che sia accertata la generale credibilità del richiedente e che le sue affermazioni siano ritenute coerenti e plausibili, anche in considerazione delle informazioni (generali e specifiche) note e pertinenti alla sua domanda. Per la precisione, «si deve tener conto, oltre che dello status individuale e della situazione personale del richiedente, in particolare delle sue convinzioni religiose e delle circostanze in cui esse sono state acquisite, del modo in cui egli intende e vive la sua fede o il suo ateismo, del suo rapporto con gli aspetti dottrinali, rituali o prescrittivi della religione a cui dichiara di appartenere o da cui intende discostarsi, del suo eventuale ruolo nella trasmissione della sua fede o ancora di una combinazione di fattori religiosi e di fattori identitari, etnici o di genere». Passando, infine, all’espressione «atti di persecuzione» dovuti a motivi religiosi, la Corte pone l’accento sulla violazione grave della libertà religiosa, che colpisca l’interessato in modo significativo: ciò si verifica quando sussiste un rischio effettivo, in particolare, «di essere perseguito penalmente ovvero di essere sottoposto a trattamenti o a pene disumani o degradanti». Pertanto, se certe condotte connesse all’esercizio della religione sono punite con la pena di morte o la reclusione nel paese d’origine, è astrattamente possibile che ciò costituisca atto di persecuzione; dipende, in sostanza, dall’eventuale attuazione pratica della norma che dispone in tal senso, cosa che deve essere accertata dal giudice del rinvio.

Se nel caso appena riassunto l’art. 46 della direttiva 2013/32 è stato considerato in via accessoria, nel caso E. G. (CGUE, 18.10.2018, C 662/17) è proprio l’interpretazione di questa norma il punto nodale. Rileva in particolare il suo secondo paragrafo, ai sensi del quale «qualora lo status di protezione sussidiaria concessa da uno Stato membro offra gli stessi diritti e gli stessi vantaggi che il diritto dell’Unione e quello nazionale riconoscono allo status di rifugiato, detto Stato membro può ritenere inammissibile un’impugnazione di una decisione di ritenere inammissibile una domanda in relazione allo status di rifugiato a motivo di un insufficiente interesse del richiedente alla continuazione del procedimento». Tale articolo era stato invocato da E. G., minorenne iraniano che aveva ottenuto il riconoscimento della protezione sussidiaria in Slovenia, nonostante avesse chiesto l’asilo. Il diritto sloveno prevede differenze significative circa il diritto di soggiorno a seconda che l’interessato benefici dello status di rifugiato o della protezione sussidiaria; per questo, l’obiettivo di E. G. era ottenere un diritto di soggiorno più esteso e più stabile, che gli consentisse, in particolare, di continuare i suoi studi in Slovenia oltre la sua maggiore età. Poiché la vicenda di E. G. sfociava in un procedimento interno, il giudice nazionale si rivolgeva alla CGUE per sapere se fosse possibile rigettare il ricorso del richiedente asilo, in quanto irricevibile, in base all’art. 46, par. 2 della direttiva 2013/32. La Corte dichiara che la disposizione contenuta nel secondo paragrafo dell’art. 46 della direttiva 2013/32 è un’eccezione alla regola che, anche in virtù dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali, impone agli Stati membri di prevedere un diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice contro qualsiasi decisione di rigetto di una domanda di protezione internazionale. Occorre dunque interpretare restrittivamente tale eccezione: in pratica, vale solo ed esclusivamente se, nell’ordinamento dello Stato membro di cui trattasi, sussiste un’effettiva identità tra i diritti e i vantaggi offerti dallo status conferito dalla protezione sussidiaria e quelli riconosciuti dal diritto dell’Unione e dal diritto nazionale applicabile allo status di rifugiato. La Corte precisa poi che i “diritti e vantaggi” di cui parla l’art. 46, par. 2, non coincidono con le regole relative alla concessione, alla cessazione, alla revoca o alla proroga degli status di protezione internazionale, Di conseguenza, la differenza nella durata del titolo di soggiorno accordato a chi beneficia dell’asilo o della protezione sussidiaria è un elemento sufficiente a escludere l’applicabilità della deroga appena accennata: il ricorso di E. G. non può essere considerato irricevibile da questo punto di vista. La CGUE prospetta la medesima soluzione anche per il caso in cui sia accertato che il richiedente, anche alla luce della sua situazione, non abbia (mai o ancora) fatto valere diritti che sono attribuiti solo grazie allo status di rifugiato e che non sono garantiti in egual misura a chi beneficia della protezione sussidiaria.

Nel caso Ahmed (CGUE, 13.9.2018, C-369/17), sono stati precisati i criteri in base ai quali deve essere effettuata l’analisi di una domanda di protezione internazionale. La CGUE si è pronunciata su impulso di un giudice ungherese, a sua volta adito da un cittadino afghano, il sig. Ahmed, la cui domanda di protezione sussidiaria era stata rigettata a causa di una condanna a una pena detentiva di almeno 5 anni. La questione verte sull’art. 17, par. 1, lett. b), direttiva 2011/95, che afferma «un cittadino di un paese terzo o un apolide è escluso dalla qualifica di persona avente titolo a beneficiare della protezione sussidiaria ove sussistano fondati motivi per ritenere che (...) abbia commesso un reato grave (...)». La Corte doveva chiarire se, nel silenzio della disposizione, il criterio della durata della pena potesse essere l’unico da tenere in considerazione per valutare la gravità del reato. La risposta della Corte è negativa e si basa su un’interpretazione autonoma, uniforme e restrittiva dell’art. 17, par. 1, lett. b), dir. 2011/95, alla luce del contesto di tale disposizione e dello scopo perseguito dalla normativa di cui essa fa parte. Muovendo da norme analoghe in materia di asilo (a partire da quelle contenute nella Convenzione di Ginevra del 1951), la Corte conclude che “qualsiasi decisione di escludere una persona dallo status di rifugiato deve essere preceduta da un esame completo di tutte le circostanze relative al suo caso individuale e non può essere adottata in modo automatico”.

 

Nel caso X (CGUE, 26.9.2018, C-175/17), è stato affrontato il tema dell’eventuale effetto sospensivo dell’appello contro sentenze di primo grado confermative di decisioni che respingono domande di protezione internazionale e impongono un obbligo di rimpatrio anche quando venga invocato un grave rischio di violazione del principio di non respingimento; questo perché il diritto olandese non prevede un simile effetto per tale procedimento di appello. Più precisamente, la questione rivolta alla CGUE dal giudice olandese adito dal sig. X doveva essere valutata considerando l’art. 13 della direttiva 2008/115 alla luce di alcuni articoli della Carta dei diritti fondamentali, primo fra tutti l’art. 47. La Corte risponde che per ottemperare al diritto UE applicabile gli Stati membri devono assicurare all’interessato il diritto a un ricorso effettivo contro le decisioni di rigetto di una domanda di protezione internazionale e contro le decisioni di rimpatrio e che le modalità procedurali relative ai ricorsi intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto dell’Unione non devono essere meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi di diritto interno. Al di là di ciò, non vi sono norme “europee” che prevedano (o da dalle quali si possa desumere, anche in forza della giurisprudenza UE e CEDU) l’obbligo per gli Stati membri di garantire al richiedente il diritto di proporre appello contro le decisioni di cui sopra né, a maggior ragione, di riconoscere all’appello un effetto sospensivo automatico. Ciascuno Stato membro ha comunque la facoltà di disporre in tal senso, in forza del principio di autonomia processuale.

La Corte giunge alla stessa conclusione nel caso X, Y (CGUE, 26.9.2018, C-180/17), attivato con rinvio pregiudiziale sempre da un giudice olandese, investito di una controversia analoga a quella che aveva originato il caso precedente. L’unica differenza è che nel caso X, Y il giudice del rinvio fa riferimento anche all’art. 46 della direttiva 2013/32, la quale concerne solo le procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (non i rimpatri). Ora, pure questo articolo riafferma l’obbligo per gli Stati membri di garantire all’interessato un ricorso effettivo e aggiunge che «gli Stati membri assicurano che un ricorso effettivo preveda l’esame completo ed ex nunc degli elementi di fatto e di diritto compreso, se del caso, l’esame delle esigenze di protezione internazionale ai sensi della direttiva 2011/95/UE, quanto meno nei procedimenti di impugnazione dinanzi al giudice di primo grado». Tuttavia, il testo della norma non prevede alcun obbligo in relazione ai procedimenti di fronte al giudice di secondo grado.

 

Al centro del caso Ayubi (CGUE, 21.11.2018, C-713/17), vi era invece la possibilità per uno Stato membro di prevedere un trattamento meno favorevole circa le prestazioni sociali riconosciute a rifugiati beneficiari di permessi di soggiorno temporanei. Il giudice nazionale aveva proposto un rinvio pregiudiziale di interpretazione per domandare alla CGUE se l’art. 29 della direttiva 2011/95 ammettesse una disparità in tal senso tra questa categoria di rifugiati e, dall’altro lato i rifugiati con permesso permanente e i cittadini dello Stato membro di riferimento. Va detto che tale norma, al primo comma, impone agli Stati membri di provvedere affinché i beneficiari di protezione internazionale ricevano “adeguata assistenza sociale alla stregua dei cittadini dello Stato membro in questione”. Il secondo comma aggiunge una deroga a questa regola: «gli Stati membri possono limitare l’assistenza sociale concessa ai beneficiari dello status di protezione sussidiaria alle prestazioni essenziali, che in tal caso sono offerte allo stesso livello e alle stesse condizioni di ammissibilità previste per i cittadini dello Stato membro in questione». La Corte fa presente che l’art. 29 della direttiva 2011/95 non può essere interpretato di modo da aprire a distinzioni che pregiudichino i rifugiati che abbiano un permesso di soggiorno temporaneo, non potendosi estendere la portata della deroga (valida solo per chi beneficia della protezione sussidiaria): la variabile da tenere a mente non è il tipo di permesso, ma il tipo di status. In più, distinzioni come quelle menzionate poc’anzi, nella fattispecie andrebbero contro il senso dell’art. 29: ciò specialmente in considerazione dell’art. 23 della Convenzione di Ginevra, che costituisce necessario parametro interpretativo e che non accenna a differenze tra rifugiati, né tra rifugiati e cittadini dello Stato che ha concesso la protezione richiesta (principio del trattamento nazionale in materia di assistenza e di soccorsi pubblici). La CGUE riconosce altresì effetto diretto all’art. 29, par. 1, dir. 2011/95: l’avente diritto potrà quindi invocarlo di fronte al giudice nazionale, dal momento che la disposizione detta un obbligo di risultato preciso e incondizionato, consistente nel garantire ad ogni rifugiato al quale sia concessa la propria protezione nel territorio dello Stato considerato il beneficio della stessa assistenza sociale di quella prevista per i cittadini di quest’ultimo.

 

Più complesso il caso Ahmedbekova (CGUE, 4.10.2018, C-652/16) nel quale la CGUE, su rinvio pregiudiziale di un giudice sloveno è stata chiamata a rispondere a numerosi quesiti, i quali ruotavano principalmente attorno a tre aspetti. Il primo punto riguardava la possibilità per un individuo di richiedere la protezione internazionale anche per un suo familiare e il rapporto tra le situazioni soggettive di entrambi. Al riguardo, la Corte risponde alle domande del giudice a quo stabilendo innanzitutto che l’esame della domanda va fatto su base individuale; tuttavia, l’art. 4 della direttiva 2011/95 sottintende che l’autorità competente debba tenere conto delle minacce di persecuzione e di danni gravi incombenti su un familiare del richiedente, al fine di determinare se a causa di questo legame il richiedente sia a sua volta esposto a simili minacce. È poi possibile che tra due domande che si riferiscono a fatti o circostanze identiche vi sia connessione e tra l’altro gli Stati membri hanno ampi poteri nel disciplinare tale rapporto. Rimane comunque il divieto di effettuare un esame congiunto delle domande e, per l’effetto, di sospendere l’esame di una di esse in attesa che sia definita l’altra. In base a questo rapporto, l’art. 3 della direttiva 2011/95 non preclude che il diritto nazionale estenda il beneficio della protezione internazionale ad altri membri della famiglia del beneficiario, purché essi non rientrino in una causa di esclusione di cui all’articolo 12 e la loro situazione presenti un nesso con la logica della protezione accordata, per tutelare il mantenimento dell’unità del nucleo familiare. Il secondo punto concerne la prova dei motivi di persecuzione ex art. 10 della direttiva 2013/32: alla CEDU è stato chiesto se la precedente proposizione di un ricorso alla Corte europea dei diritti dell’uomo contro il proprio Stato di nazionalità (l’Azerbaigian) potesse costituire prova dell’appartenenza del richiedente protezione internazionale a un determinato gruppo sociale. La CGUE risponde che le persone coinvolte nel caso in analisi non presentano i requisiti inerenti la costruzione del concetto di “gruppo sociale”; semmai ciò costituirebbe motivo di persecuzione a titolo di opinione politica, «se sussistono fondati motivi di temere che la partecipazione alla proposizione di tale ricorso sia percepita da detto paese come un atto di dissidenza politica contro il quale esso potrebbe prevedere di esercitare rappresaglie». Il terzo e ultimo punto richiama nuovamente l’art. 46 della direttiva 2013/32, il cui par. 3 afferma che «(...) gli Stati membri assicurano che un ricorso effettivo preveda l’esame completo ed ex nunc degli elementi di fatto e di diritto compreso, se del caso, l’esame delle esigenze di protezione internazionale ai sensi della direttiva 2011/95/UE, quanto meno nei procedimenti di impugnazione dinanzi al giudice di primo grado». Nello specifico, il problema era capire se in sede di impugnazione potesse essere fatto valere un motivo o un elemento nuovo a favore dell’interessato se questi ha omesso di avvalersene in precedenza, pur avendo potuto farlo. La Corte ammette questa possibilità, ma entro un termine che sia conforme all’obiettivo di celerità perseguito dalla direttiva 2013/32. In aggiunta, tali nuovi motivi o elementi devono essere concreti e, se si tratta di questioni di fatto, occorre che siano significativi e sufficientemente distinti da quelli che l’autorità accertante aveva potuto considerare.

 

In Touring Tours und Travel GmbH e Sociedad de Transportes SA (CGUE, 13.12.2018, cause riunite C 412/17 e C 474/17) si è posto il problema della compatibilità con il regolamento 562/2006 (codice frontiere Schengen) di controlli su cittadini di Stati terzi che circolano da Stato membro a Stato membro. In Germania alcuni vettori avevano intentato cause contro la Repubblica federale tedesca. I ricorrenti lamentavano di avere subito provvedimenti limitativi e sanzioni per non avere fare tutto il possibile per impedire l’ingresso nel territorio tedesco di ogni straniero sprovvisto dei documenti di viaggio richiesti; per l’esattezza, secondo la normativa nazionale vigente i vettori sarebbero stati tenuti a condurre tale verifica e a negare l’accesso ai cittadini di paesi terzi sprovvisti dei documenti di viaggio richiesti. Il giudice a quo presentava alla CGUE vari quesiti per comprendere, in via di principio, se questa normativa interna fosse in armonia con il codice frontiere Schengen. La Corte fa subito presente che la normativa invocata prefigura controlli nel territorio dello Stato, dunque al di là della frontiera interna. Decide quindi di soffermarsi sull’art. 21 del regolamento 562/2006, che ammette le verifiche all’interno del territorio, a patto che non siano assimilabili ai controlli di frontiera: infatti, i controlli di frontiera sono vietati dall’art. 20. Lo stesso art. 21 elenca alcuni indizi dai quali si può desumere che le misure di polizia non sono equivalenti ai controlli di frontiera: rileva, in particolare, il loro grado di intensità, frequenza e selettività. Dopo avere vagliato la normativa nazionale applicata al caso concreto, la Corte conferma che nessuno di questi indizi è soddisfatto. Intanto, i controlli imposti dal diritto tedesco hanno come evento generatore l’attraversamento di una frontiera interna e sono chiaramente diretti a verificare che le condizioni d’ingresso negli Stati membri appartenenti allo spazio Schengen, di cui all’art. 5, par. 1, lett. a) e b), del regolamento n. 562/2006, siano soddisfatte. Inoltre, devono essere eseguiti indipendentemente dal comportamento delle persone interessate e da circostanze che attestino l’esistenza di una minaccia per l’ordine pubblico. Infine, vanno effettuati sistematicamente nei confronti di tutti i viaggiatori su tutte le linee di autobus transfrontaliere. Di conseguenza, la Corte ravvisa l’incompatibilità delle misure richieste dalla normativa nazionale in esame con l’art. 21 del codice frontiere Schengen (e con l’art. 67, par. 2, TFUE).

 

Nel caso C, A (CGUE, 7.11.2018, C-257/17), la Corte si è soffermata sul ricongiungimento familiare a favore di cittadino europeo, nonostante fosse in gioco la direttiva 2003/86, che di base non ha ad oggetto le relazioni che coinvolgono anche cittadini europei. C e A sono cittadini di Stati terzi coniugati con cittadini olandesi: chiedevano la trasformazione del loro permesso di soggiorno ultra quinquennale in Olanda in un permesso di soggiorno prolungato. Le autorità competenti rigettavano la richiesta, ritenendo che C e A non avessero dimostrato di aver superato l’esame di integrazione civica in quel paese, così come previsto dal diritto interno. Il giudice nazionale adito, si rivolgeva alla CGUE per capire se effettivamente questa potesse pronunciarsi nel caso di specie e, laddove ciò fosse possibile, se una limitazione come quella prevista dal diritto olandese risultasse compatibile con la direttiva 2003/86. La Corte conferma che quella direttiva non sarebbe applicabile ai cittadini di Stati terzi familiari di cittadini dell’Unione; tuttavia, dato che in questo caso è proprio il diritto interno applicabile a rinviare espressamente al diritto UE «in modo diretto e incondizionato», la questione è di sicuro interesse per l’Unione e la CGUE può pronunciarsi. La Corte allora analizza l’art. 15 della direttiva 2003/86, relativo al rilascio del permesso di soggiorno autonomo al cittadino di Stato terzo che abbia soggiornato regolarmente e per massimo 5 anni, senza avere mai ottenuto un permesso a titolo di ricongiungimento familiare. In particolare, il quarto paragrafo stabilisce che «i requisiti relativi al rilascio e alla durata del permesso di soggiorno autonomo sono stabiliti dalla legislazione nazionale». Dunque, l’art. 15, par. 4, della direttiva 2003/86 consente, in linea teorica, l’istituzione di condizioni sull’integrazione del cittadino di Stato terzo; la circostanza è giustificata anche da altre norme interne alla direttiva (es. art. 27, par. 2) o da atti diversi (es. art. 5, par. 2, dir. 2003/109). Inoltre, nel silenzio dell’art. 15, par. 4, è pacifico che i requisiti che gli Stati membri possono/devono dettare sono sia sostanziali sia procedurali. Resta però il fatto che gli Stati membri dispongono di questo margine di manovra nel rispetto del principio di proporzionalità e dello scopo della norma. Dunque, secondo la Corte «l’obbligo di superare un esame di integrazione civica deve consentire di accertare l’acquisizione (...) della conoscenza tanto della lingua quanto della società dello Stato membro di accoglienza (...)». Al contempo, le autorità preposte alla valutazione dell’esame di integrazione civica devono sempre attenersi ad alcuni criteri specifici: ad esempio, considerare la situazione soggettiva dell’interessato, dare peso agli sforzi profusi, non richiedere un livello di conoscenza superiore al grado «elementare».

 

Una questione del tutto analoga è stata affrontata nel caso K (CGUE, 7.11.2018, C 484/17), anche se questa volta la richiesta era stata fatta da un cittadino di Stato terzo. Rilevava nuovamente l’art. 15, parr 1 e 4, della direttiva 2003/86 e la Corte conclude come in C, A.

Il caso K, B (CGUE, 7.11.2018, C-380/17) riguarda aspetti procedurali del ricongiungimento familiare. Un cittadino di Stato terzo aveva chiesto alle autorità olandesi il ricongiungimento familiare per la moglie e la figlia minore, ma lo aveva fatto oltre il termine previsto dal diritto interno: infatti, la normativa olandese stabilisce un termine massimo di tre mesi dalla concessione di una protezione internazionale. Seguiva allora un contenzioso interno che portava il giudice a rivolgersi alla Corte per avere lumi sulla conformità di questo limite rispetto al diritto UE applicabile. In realtà, il primo problema da risolvere ruotava attorno alla competenza della Corte per la questione sollevata. In effetti, a quel cittadino di Stato terzo era stata concessa una protezione sussidiaria, ma la direttiva 2003/86 sui ricongiungimenti familiari non si applica a questa ipotesi (art. 3, par. 2, lett. c). Nonostante ciò, come nel caso precedente è il diritto interno a rinviare espressamente al diritto UE in materia, ragion per cui la Corte può entrare nel merito della questione. Vengono quindi analizzati gli artt. 7, par. 1, e 12, par. 1, della direttiva 2003/86, legati tra loro da un rapporto genere-specie: poiché l’art. 12 riguarda i rifugiati, vieta agli Stati membri di imporre all’interessato l’onere di dimostrare che sussistono le condizioni che invece potrebbero essere previste come regola per gli altri cittadini di Stati terzi. Comunque, pur dovendo essere applicato al caso di specie il regime più favorevole ex art. 12, par. 1, della direttiva 2003/86, e pur essendo possibile l’introduzione negli ordinamenti nazionali di disposizioni ancora più attende alla salvaguardia degli interessi del richiedente, nulla vieta agli Stati membri di subordinare il ricongiungimento familiare chiesto dal rifugiato a certi oneri procedurali, ad esempio il rispetto di un termine (come quello discusso nello specifico). Naturalmente, questi limiti che non devono violare i principi di effettività ed equivalenza e non sarà consentito negare il ricongiungimento in situazioni in cui particolari circostanze abbiano reso oggettivamente scusabile la presentazione tardiva della prima domanda. Inoltre, la Corte precisa che l’interessato deve essere pienamente informato delle conseguenze della decisione di rigetto e delle misure che dovrà adottare per fare valere efficacemente il diritto al ricongiungimento familiare; e, in ogni caso, i rifugiati continuino a godere delle condizioni più favorevoli per l’esercizio del diritto al ricongiungimento di cui alla direttiva 2003786 (artt. 10 e 11 o art. 12, par. 2).

 

In Raugevicius (CGUE, 13.11.2018, C-247/17) la Corte è stata chiamata a statuire sull’applicabilità del divieto di discriminazione sulla base della nazionalità (art. 18 TFUE) nel quadro della libera circolazione dei cittadini europei (art. 21 TFUE) e a fronte di estradizione verso uno Stato terzo finalizzata all’esecuzione della pena. Al centro della vicenda vi era il sig. Raugevicius, cittadino lituano e russo, residente da molto tempo in Finlandia con figlie minori (cittadine finlandesi), e condannato in Russia per un reato punito con pena detentiva; dato che il sig. Raugevicius era riuscito a eludere gli obblighi di sorveglianza e a tornare in Finlandia, la Russia ne aveva chiesto l’arresto e l’estradizione per consentire l’esecuzione della pena. La Corte suprema finlandese veniva appositamente attivata dal Ministero della giustizia, anche perché il diritto nazionale vieta l’estradizione dei propri cittadini al di fuori dell’Unione per l’esecuzione di una pena irrogata all’estero. La Corte suprema decideva allora di chiedere alla CGUE se, in una situazione come quella appena riassunta, gli artt. 18 e 21 TFUE imponessero di verificare la sussistenza di misure alternative all’estradizione e meno lesive del diritto di libera circolazione. La CGUE in primo luogo rileva, in linea generale, che non esistono norme di diritto UE sull’estradizione di cittadini europei in Russia, sicché troveranno spazio norme nazionali o internazionali (come la Convenzione sul trasferimento dei condannati, del 21 marzo 1983, di cui sono parti tutti gli Stati membri e la Russia). Quanto agli effetti della cittadinanza europea nel caso in esame, la CGUE sottolinea che se il sig. Raugevicius non potesse beneficiare del divieto di estradizione che il diritto finlandese pone a favore dei cittadini finlandesi, si avrebbe una discriminazione basata sulla nazionalità che limiterebbe la portata del diritto di libera circolazione e soggiorno dei cittadini europei. Trattandosi di una restrizione della libertà sancita dall’art. 21 TFUE, occorre assicurarsi che sia rispettato il principio di proporzionalità. Nella situazione del Sig. Raugevicius tale principio impone di considerare i legami con lo (e all’interno dello) Stato membro al quale è stata indirizzata una richiesta di estradizione. Nel ragionamento della CGUE la discriminate risulta essere la permanenza della residenza in Finlandia del condannato. In considerazione di ciò, la CGUE conclude che al sig. Raugevicius dovranno essere applicate le stesse forme di tutela che il diritto finlandese accorda ai cittadini di quello stesso Stato membro, ovverosia il divieto di estradizione verso uno Stato terzo.