Atti di indirizzo

Patto europeo sulla migrazione e l’asilo. Il 23 settembre la Commissione ha reso pubblico il nuovo Patto europeo sulla migrazione e l’asilo. Si tratta di un pacchetto di riforma, che modifica ed integra gli atti che compongono attualmente il sistema comune europeo di asilo, introducendo nuovi meccanismi.

In una comunicazione della Commissione sono spiegate le ragioni della riforma, illustrati gli elementi di novità e delineata l’articolazione della nuova strategia sottesa al Patto. Il pacchetto è, poi, completato da nove strumenti giuridici: cinque proposte di regolamento, che segnalano la volontà di assicurare un’applicazione uniforme negli Stati membri, con ciò confermando un approccio alla materia avviato dal 2016, oltre ad atti di carattere non vincolante e di orientamento (3 raccomandazioni, 1 linea guida). La Commissione ha, inoltre, predisposto una “tabella di marcia” per l’attuazione (allegata alla comunicazione) e un documento di lavoro che illustra gli elementi di valutazione alla base delle proposte. Richiamando i principi di solidarietà ed equa condivisione degli oneri, il nuovo Patto si propone di promuovere un approccio integrato volto ad affrontare, entro un quadro unitario e coordinato, le politiche in materia di asilo, migrazione, rimpatrio, protezione delle frontiere esterne, lotta al traffico di migranti e relazioni con i principali Paesi terzi, evitando il ricorso a soluzioni occasionali disposte volta per volta, che hanno caratterizzato la gestione dei flussi e la cooperazione tra Stati membri negli ultimi anni. Si afferma l’intenzione di assicurare, da un lato, un equilibrio degli sforzi nel trattamento delle domande di protezione e, dall’altro lato, la rapida identificazione di coloro che hanno bisogno di protezione internazionale e il conseguente effettivo rimpatrio, in mancanza dei presupposti. I testi presentati non sostituiscono, ma per lo più integrano, le proposte di riforma del 2016 ed, anzi, per quelle ad uno stadio negoziale avanzato (proposte di regolamento qualifiche, direttiva accoglienza, regolamento per la creazione di un’agenzia europea per l’asilo, regolamento che definisce un quadro europeo per il reinsediamento e l’ammissione umanitaria), la Commissione ne sollecita la prossima adozione. Le proposte di regolamento c.d. Dublino IV e di regolamento c.d. procedure sono oggetto di nuove iniziative. Anche la precedente proposta di modifica del regolamento c.d. EURODAC è ripresentata con delle modifiche, per assicurare la coerenza con il nuovo sistema. Nell’ambito del pacchetto, sono stati pubblicati anche gli orientamenti della Commissione sull’attuazione delle norme dell’UE concernenti la definizione e la prevenzione del favoreggiamento dell’ingresso, del transito e del soggiorno illegali, con cui la Commissione ha fornito indicazioni in merito all’interpretazione all’art. 1 della direttiva 2002/90/CE , che impone agli Stati membri di adottare sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive nei confronti di chiunque intenzionalmente aiuti una persona che non sia cittadino di uno Stato membro ad entrare o a transitare nel territorio di uno Stato membro in violazione della legislazione di detto Stato relativa all'ingresso o al transito degli stranieri.

COVID, restrizioni ai viaggi non essenziali nell’Unione europea. A seguito della recrudescenza dell’epidemia in autunno, il Consiglio europeo nel corso della riunione del 15-16 ottobre, preso atto della situazione epidemiologica senza precedenti e tale da suscitare gravissime preoccupazioni, ha invitato il Consiglio, la Commissione e gli Stati membri a proseguire lo sforzo globale di coordinamento sulla base delle migliori conoscenze scientifiche disponibili, in particolare per quanto riguarda le norme di quarantena, il tracciamento transfrontaliero dei contatti, le strategie in materia di test e la limitazione temporanea dei viaggi non essenziali verso l’UE. La Commissione ha, pertanto, predisposto dei nuovi orientamenti relativi alle persone esentate dalla restrizione temporanea dei viaggi non essenziali verso l’UE. Sono state adottate anche la raccomandazione (UE) 2020/1475 del Consiglio del 13 ottobre 2020 per un approccio coordinato alla limitazione della libertà di circolazione in risposta alla pandemia di COVID-19 e la raccomandazione della Commissione del 22.12.2020 relativa a un approccio coordinato ai viaggi e ai trasporti in risposta alla variante di SARS-COV-2 identificata nel Regno Unito

Piano per l’integrazione e l’inclusione. A novembre la Commissione ha presentato il nuovo piano di azione sull’integrazione e l’inclusione per il periodo 2021-2027. È stato anche pubblicato il rapporto che sintetizza le opinioni espresse nell’ambito della consultazione pubblica promossa dalla Commissione nel luglio 2020 per raccogliere pareri su nuove azioni che avrebbero potuto essere intraprese a livello europeo. Il nuovo Piano, basato su quello precedente, con l’intenzione di migliorare alcuni aspetti critici delineati nel documento di accompagnamento, amplia il novero dei soggetti considerati, rivolgendosi anche ai cittadini UE (naturalizzati o nuove generazioni) provenienti da un contesto migratorio. Tutto ciò in ragione della circostanza che ai circa 34 milioni di cittadini di Paesi terzi abitanti dell’UE (circa l’8 % della popolazione), si aggiunge un 10 % dei giovani (di età compresa tra 15 e 34 anni) nati nell’UE da almeno un genitore originario di un paese terzo. Se ne estende anche la durata (7 anni), ancorandola quindi al nuovo programma finanziario pluriennale, nel cui ambito dovrebbero essere promosse maggiori opportunità di finanziamento. Si prevede, in ogni caso, una revisione di metà periodo (nel 2024). Il Patto contiene un’analisi delle disuguaglianze, in termini di accesso, tra autoctoni e persone di origine straniera, in relazione a diversi settori dalla vita sociale su cui esso si focalizza, ovvero istruzione, lavoro, salute, alloggio e che segnala, nonostante le numerose iniziative di questi anni, il persistere di significative differenze tra i due gruppi. Il piano d’azione cerca di promuovere un approccio più individualizzato, che tenga conto della combinazione di caratteristiche personali, come il genere (su cui si incentra un’attenzione particolare), l’origine razziale o etnica, la religione o le convinzioni personali, l’orientamento sessuale e le disabilità, «che possono rappresentare sfide specifiche per i migranti».

Atti adottati

Sistema di informazione Schengen (SIS). È stata adottata la decisione di esecuzione (UE) 2020/2165 della Commissione del 9 dicembre 2020 che stabilisce le disposizioni di applicazione del regolamento (UE) 2018/1861 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda le norme minime di qualità dei dati e le specifiche tecniche per l’inserimento di fotografie e di dati dattiloscopici nel sistema d’informazione Schengen (SIS) nel settore delle verifiche di frontiera e dei rimpatri (GUUE L 431 del 21.12.2020, p. 61).

Meccanismo dell'UE di preparazione e di gestione delle crisi connesse alla migrazione. Nell’ambito del Patto sulla migrazione, la Commissione ha presentato la raccomandazione (UE) 2020/1366 su un meccanismo dell'UE di preparazione e di gestione delle crisi connesse alla migrazione (Programma di preparazione e di risposta alle crisi nel settore della migrazione) (GUUE L 317 dell’1.10.2020, p. 26). La raccomandazione mira alla creazione di un meccanismo strutturato di gestione della migrazione, con monitoraggio in tempo reale, di un sistema di allarme rapido e di risposta centralizzata e coordinata dell’UE per mobilitare strutture, strumenti e risorse umane e finanziarie, secondo necessità, tra le istituzioni e le agenzie dell’UE e in cooperazione con gli Stati membri.

Percorsi legali di protezione nell'UE. Nell’ambito del Patto sulla migrazione, la Commissione ha presentato la raccomandazione (UE) 2020/1364 relativa ai percorsi legali di protezione nell’UE: promuovere il reinsediamento, l'ammissione umanitaria e altri percorsi complementari (GUUE L 317 dell’1.10.2020, p. 13). Gli Stati membri sono invitati a raggiungere l’obiettivo di reinsediare almeno 29.500 persone che necessitano di protezione internazionale da paesi terzi per un periodo di due anni (dal 1° gennaio 2020 al 31 dicembre 2021). In aggiunta al reinsediamento, agli Stati membri si raccomanda di prendere in considerazione l’istituzione o l’ampliamento anche di altre forme di percorsi legali per le persone vulnerabili che necessitano di protezione internazionale.

Operazioni di soccorso in mare. Nell’ambito del Patto sulla migrazione, la Commissione ha presentato la raccomandazione (UE) 2020/1365 sulla cooperazione tra gli Stati membri riguardo alle operazioni condotte da navi possedute o gestite da soggetti privati a fini di attività di ricerca e soccorso (GUUE L 317 dell’1.10.2020, p. 23). Agli Stati membri è raccomandato di cooperare reciprocamente in relazione alle operazioni effettuate da navi di proprietà privata o gestite da privati a fini di ricerca e soccorso, scambiandosi, regolarmente e tempestivamente. informazioni sulle navi che partecipano alle operazioni di soccorso e sui soggetti che le gestiscono o ne sono proprietari. Gli Stati membri dovrebbero, altresì, cooperare tra loro e con la Commissione, al fine di individuare le migliori prassi e adottare tutte le misure necessarie per garantire una maggiore sicurezza in mare e la disponibilità per le autorità competenti di tutte le necessarie informazioni per controllare e verificare il rispetto delle norme di sicurezza in mare e delle norme pertinenti sulla gestione della migrazione.

Proposte legislative

Regolamento sulla gestione della migrazione e dell’asilo. Nell’ambito del nuovo Patto sulla migrazione, la Commissione ha presentato la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sulla gestione dell’asilo e della migrazione e che modifica la direttiva 2003/109/CE del Consiglio e la proposta di regolamento (UE) (UE) XXX/XXX [Fondo Asilo e migrazione]. Si tratta della proposta di riforma del c.d. regolamento Dublino III (reg. (UE) n. 604/2013). Senza mutare la struttura dello strumento in vigore, fondato su complesso gerarchico di criteri funzionali all’individuazione del Paese competente all’esame della domanda, è introdotto un meccanismo di solidarietà contenuto nella parte IV. La solidarietà è obbligatoria, applicando una chiave di ripartizione (basata sulla popolazione e la situazione economica del Paese di trasferimento), solo se uno Stato membro è sottoposto a particolare pressione ovvero nel caso di sbarchi a seguito di operazioni di ricerca e salvataggio (SAR). Tali obblighi possono assumere diverse forme, venendo consentito agli Stati membri refrattari di optare per una sponsorizzazione dei rimpatri, purché sia possibile procedervi effettivamente entro un termine di otto mesi, ovvero di contribuire al rafforzamento delle capacità, al sostegno operativo, con competenze tecniche e operative. La proposta modifica anche la direttiva sui soggiornanti di lungo periodo (art. 71), riducendo a tre anni il tempo di soggiorno legale e ininterrotto per l’accesso allo status.

Procedura di pre-screening. Nell’ambito del Patto sulla migrazione, la Commissione ha presentato la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che introduce accertamenti nei confronti dei cittadini di Paesi terzi alle frontiere esterne e modifica i regolamenti (CE) n. 767/2008, (UE) 2017/2226, (UE) 2018/1240 e (UE) 2019/817. La proposta prevede l’esecuzione di accertamenti preliminari all’ingresso, che dovrebbero applicarsi a tutti i cittadini di Paesi terzi presenti alla frontiera esterna che non soddisfano le condizioni d’ingresso, o che sono sbarcati a seguito di un’operazione di ricerca e soccorso, nonché norme uniformi per quanto riguarda le procedure da seguire in fase di valutazione delle esigenze individuali dei cittadini di Paesi terzi prima del loro ingresso. La proposta istituisce, inoltre, un regime normativo uniforme per gli accertamenti nei confronti dei migranti irregolari fermati nel territorio di uno Stato membro che hanno eluso i controlli di frontiera al momento dell’ingresso nello spazio Schengen.

Modifica della direttiva procedure. Nell’ambito del Patto sulla migrazione, la Commissione ha presentato la proposta modificata di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce una procedura comune di protezione internazionale nell’Unione e abroga la direttiva 2013/32/UE. La proposta apporta alcune modifiche alla precedente proposta di regolamento del 2016 (COM(2016) 467 def.) che, sebbene ad uno stadio negoziale avanzato, non aveva consentito il raggiungimento di un accordo, specialmente sul ricorso alla procedura di frontiera. La proposta interviene, pertanto, sulla definizione della suddetta procedura e introduce una procedura di rimpatrio alla frontiera (nuovo art. 41-bis), che sostituisce l’analoga procedura prevista nella proposta di rifusione della direttiva rimpatri del 2018 (COM(2018) 634 def.). La procedura di rimpatrio alla frontiera si applica ai richiedenti, cittadini di paesi terzi o apolidi la cui domanda è respinta con procedura di asilo alla frontiera.

Modifica al regolamento Eurodac. Nell’ambito del Patto sulla migrazione, la Commissione ha presentato la Proposta modificata di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce l’«Eurodac» per il confronto delle impronte digitali per l'efficace applicazione del regolamento (UE) XXX/XXX [regolamento sulla gestione dell'asilo e della migrazione] e del regolamento (UE) XXX/XXX [regolamento sul reinsediamento], per l’identificazione di cittadini di Paesi terzi o apolidi il cui soggiorno è irregolare e per le richieste di confronto con i dati Eurodac presentate dalle autorità di contrasto degli Stati membri e da Europol a fini di contrasto, e che modifica i regolamenti (UE) 2018/1240 e (UE) 2019/818. La proposta apporta delle modifiche alla precedente proposta di regolamento del 2016 (COM(2016) 272 def.) con l’obiettivo di assicurare la coerenza con il nuovo sistema. EURODAC diventerebbe una banca dati comune europea a sostegno non solo delle politiche in materia di asilo, ma anche di reinsediamento e migrazione irregolare, includendo ulteriori informazioni e ricollegando tutte quelle presenti ad una sola persona (tra l’altro, identificando e conteggiando i singoli richiedenti protezione internazionale e non le domande e creando una nuova voce relativa alle persone sbarcate a seguito delle operazioni di salvataggio).

Gestione delle situazioni di crisi e di forza maggiore. Nell’ambito del Patto sulla migrazione, la Commissione ha presentato la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio concernente le situazioni di crisi e di forza maggiore nel settore della migrazione e dell'asilo. La proposta è intesa ad apportare i necessari adattamenti alle disposizioni relative alle procedure di asilo e rimpatrio, così come al meccanismo di solidarietà istituito dal regolamento sulla gestione dell’asilo e della migrazione, per garantire che gli Stati membri siano in grado di affrontare situazioni di crisi e di forza maggiore nel settore della gestione dell'asilo e della migrazione nell’Unione europea.

Varie

Contrasto al traffico di esseri umani. A ottobre la Commissione ha presentato la terza relazione sui progressi compiuti nella lotta contro la tratta di esseri umani. Facendo il punto sulle misure adottate dal 2017, la relazione evidenzia le recenti tendenze del fenomeno, incluse le particolari complessità emerse nel contesto della pandemia di coronavirus, fornisce un'analisi delle statistiche e delinea i risultati delle azioni intraprese. È integrato da un documento di lavoro della Commissione contenente informazioni dettagliate unitamente a uno studio sulla raccolta di dati sulla tratta di esseri umani nell'UE (2020), che offre un'analisi approfondita dei dati statistici sull’attività giudiziaria in materia penale per gli anni 2017 e 2018. La relazione evidenzia progressi in diverse aree, come la cooperazione transnazionale, sottolineando le difficoltà poste da un fenomeno criminale in continua evoluzione. In particolare emerge che quasi la metà delle vittime sono cittadini dell'UE (49%), e un terzo di queste (34%) sono state trafficate all'interno del proprio Stato membro dell’UE. La grande maggioranza delle vittime della tratta sono donne e ragazze (72%) e una vittima su quattro è minorenne (22%). Mentre la tratta a scopo di sfruttamento sessuale rimane lo scopo predominante della tratta, viene segnalato anche lo sfruttamento lavorativo. Il numero di procedimenti giudiziari e di condanne rimane basso rispetto al numero di vittime segnalate. Nel 2017/2018, sono state registrate 14.145 vittime, ma ci sono stati solo 6.163 procedimenti giudiziari e 2.426 condanne. L’attività criminale si verifica sempre più online poiché i trafficanti fanno un uso crescente di internet e dei social media per reclutare e sfruttare le vittime. La pandemia di coronavirus ha aggravato la vulnerabilità, causato ritardi nell’identificazione delle vittime e ostacolato l’accesso alla giustizia, all’assistenza e al sostegno.

Migrazione e demografia. A novembre il Knowledge Centre sulla Migrazione e la Demografia della Commissione europea ha pubblicato due rapporti. Il primo fornisce un'analisi dell'impatto fiscale della migrazione nell'Unione europea, evidenziando che attualmente i cittadini UE contribuiscono in misura maggiore alle entrate erariali rispetto ai migranti extra-UE. Tuttavia, a causa dell'invecchiamento della popolazione europea, questa relazione è destinata ad invertirsi nel prossimo futuro. Il rapporto analizza anche sei possibili scenari politici e le loro implicazioni per i contributi fiscali dei migranti. Queste simulazioni evidenziano come agire sulla dimensione dei flussi di nuovi migranti senza rimuovere gli ostacoli alla loro piena integrazione nel mercato del lavoro produrrebbe piccoli benefici fiscali per il paese ospitante. Il secondo rapporto si concentra sui divari di genere e sulle donne migranti, sottolineando che rimangono grandi ostacoli alla partecipazione al mercato del lavoro delle donne migranti in Europa, per le quali è necessaria una strategia globale.

Frontex e respingimenti nel Mar Egeo. Su richiesta della Commissione, il consiglio di amministrazione dell’Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (Frontex) ha tenuto una riunione straordinaria il 10 novembre 2020 per discutere le accuse di respingimenti di migranti nel Mar Egeo, riportate dai media, e una serie di punti relativi ai diritti fondamentali. Oltre ai membri del consiglio di amministrazione e al direttore esecutivo di Frontex, alla riunione hanno partecipato il responsabile dei diritti fondamentali di Frontex ad interim, il direttore esecutivo dell’Agenzia per i diritti fondamentali e un esperto in rappresentanza del segretariato LIBE del Parlamento europeo. Il consiglio di amministrazione ha concluso sulla necessità di intraprendere un’indagine urgente e ha deciso di istituire un apposito sottogruppo del consiglio di amministrazione. Nel corso della riunione ordinaria del consiglio di amministrazione, del 25 e 26 novembre è stata avviata l’indagine interna ed è stato stabilito il mandato del gruppo di lavoro (consistente, in una prima fase, nella verifica e nell’accertamento dei fatti e, in una seconda fase, nella formulazione di raccomandazioni). Una seconda riunione straordinaria di Frontex si è svolta su richiesta della Commissione il 9 dicembre 2020, con lo scopo, in particolare, di esaminare le risposte scritte fornite dal direttore esecutivo alle questioni sollevate da diversi membri del consiglio di amministrazione e, più in generale, di monitorare i progressi dell’inchiesta interna. Il direttore esecutivo ha, inoltre, informato il consiglio di amministrazione sullo stato di avanzamento dei lavori relativi all’istituzione del corpo permanente della guardia di frontiera e costiera europea in vista dei primi effettivi schieramenti dei suoi membri nelle operazioni previste a partire dal 1° gennaio 2021.

Area Schengen. Come preannunciato nel Patto europeo sulla migrazione e l’asilo, il 30 novembre si è svolto il primo forum Schengen, che ha riunito membri del Parlamento europeo e Ministri degli Affari interni degli Stati, insieme alla Commissione europea, con l’obiettivo di promuovere il dialogo politico e una cooperazione concreta (il forum dovrebbe riunirsi con cadenza annuale in futuro). Le discussioni confluiranno nella strategia per uno spazio Schengen più forte, che sarà presentata a metà del 2021. Tra i temi oggetto di dibattito figuravano: il rafforzamento della governance dello spazio Schengen e il miglioramento del meccanismo per valutare l’attuazione delle norme Schengen; gli insegnamenti da trarre dall’esperienza della pandemia di coronavirus e il ruolo di Schengen nella fase di ripresa economica post-coronavirus; l’individuazione di un percorso per la revisione del codice frontiere Schengen; il miglioramento dell’uso delle misure alternative al ripristino dei controlli di frontiera e della gestione delle frontiere esterne dell’UE; e il rafforzamento della cooperazione di polizia e dello scambio di informazioni.

Creazione di un centro di accoglienza congiunto in Grecia. A dicembre la Commissione ha concluso un memorandum d’intesa con le autorità greche e le agenzie dell’UE. In tale contesto è stato, tra l’altro, convenuto di creare un nuovo centro di accoglienza e di identificazione sull'isola di Lesbo entro i primi di settembre 2021, con l’obiettivo di fornire condizioni adeguate per i migranti. Dovrebbero, inoltre, essere attuate procedure per una migliore gestione degli arrivi, incluso lo screening all'arrivo, con controlli sanitari e di sicurezza ed un miglioramento del coordinamento, dello scambio di informazioni e del monitoraggio attraverso incontri regolari sia ad Atene (coordinati da una task force) che sul campo a Lesbo. È prevista un’adeguata formazione del personale, per migliorarne la capacità operativa e di pianificazione, anche in relazione alla valutazione dei rischi e alla gestione delle emergenze. 

Programma volontario di ricollocamento dalla Grecia. A dicembre la Commissione ha comunicato che sono state ricollocate oltre 2000 persone nell’ambito del programma di trasferimento volontario dalla Grecia, avviato nell’aprile 2020 e a cui hanno aderito 16 Stati membri: Belgio, Bulgaria, Francia, Croazia, Finlandia, Germania, Islanda, Irlanda, Italia, Paesi Bassi, Norvegia, Portogallo, Lussemburgo, Lituania, Slovenia e Svizzera. Hanno potuto beneficiare di tale programma minori non accompagnati (553), famiglie richiedenti protezione internazionale (1186) e famiglie già titolari dello status (311).

Balcani occidentali. Il Ministro della Giustizia tedesco e il Sottosegretario agli Affari interni, in rappresentanza della Presidenza del Consiglio dell’UE, insieme alla Commissione europea, si sono incontrati in videoconferenza il 22 ottobre 2020 con i loro omologhi dei Balcani occidentali, in occasione del Forum ministeriale annuale UE-Balcani occidentali sulla giustizia e gli affari interni. Alla riunione hanno partecipato anche i rappresentanti delle successive presidenze portoghese e slovena. In questo contesto, i ministri hanno avuto uno scambio di opinioni sull’idea di sviluppare nei Balcani occidentali sistemi d’informazione nazionali interoperabili, sul modello degli standard Eurodac, per registrare i dati sui migranti e la Commissione si è resa disponibile a fornire supporto tecnico. I ministri hanno discusso delle lacune nei sistemi di accoglienza e di asilo nella regione dei Balcani occidentali e si sono impegnati a prendere ulteriori misure per migliorare le condizioni di accoglienza prima dell'inverno. A questo proposito, l’UE ha chiesto un’azione immediata per evitare che la situazione umanitaria peggiori ulteriormente. I ministri hanno anche indicato settori specifici in cui sarebbe utile un ulteriore sostegno dell’UE, tra cui la corretta attuazione degli accordi bilaterali di riammissione, nonché il supporto ai partner dei Balcani occidentali per il ritorno nei Paesi d’origine dei migranti in posizione irregolare.